民事诉讼法、环境保护法的修订以及全国人大常委会授权检察机关开展环境公益诉讼试点以来，环境公益诉讼在我国有了较为深入的实践，但未出现预期的“井喷”现象，反映出环境公益诉讼尤其在主体设置上仍存在一定障碍。从环境公益诉讼制度生成背景、本质属性、价值取向来看，其目的主要是敦促公权力机关勤勉履行行政职权，实现私权对公权的有效监督。因此环境公益诉讼主体主要应为公民和环保组织，作为该制度规制对象的行政主体不应成为最佳主体，公权力机关应主要作为候补力量出现。具体来讲，应通过以下几个方面细化环境公益诉讼主体设置。

　　一、强化环保组织的权责平衡

　　社会各方面要积极助力环保组织专业化建设，完善硬件配套，使其具备独立的办事场所、资金来源。加强专业人才配备，提升举证能力，充分发挥检察机关、环境保护行政机关、社会组织等依法支持诉讼的作用，保障诉讼有效进行。同时，环保组织要有一定的谦抑性，要设置通知程序，应先向相关环境监管部门反映，积极督促其行使行政监管权的职责，避免动辄起诉。要遵循行政处分前置规则，只有在行政行为未能切实保护公共利益时再进行起诉，以较好地实现公益诉讼对公权力的监督效果。

　　二、稳妥推进公民起诉权

　　环境权是公民应当享有的基本权利，赋予公民起诉资格符合权利体系发展的要求，但与社会团体相比，公民个人在信息获取、专业知识储备等方面均处于弱势，其滥诉的潜在风险较大，因此一方面应尽快赋予其起诉权，另一方面应设定必要的限制条件。即提起环境保护公益诉讼时，公民不仅应举证其诉讼主张公益性，还应证明该环境已经受到污染或者存在被污染的潜在威胁。同时，应严格遵循穷尽行政原则。公民应先向环保行政机关检举和控告，在环保行政机关未能有效作为时才能提起诉讼。

　　三、区分环境保护行政机关起诉情形

　　环境保护行政机关只能对与自身管理职责相关的事务在穷尽行政救济仍无法使环境损害得以弥补的情形下提起环境公益诉讼，在纠正环境污染和破坏者的行政违法行为和督促行政机构履行职责方面，环境保护行政机关不应主动成为起诉主体。在具体诉讼中可作如下区分：在以自然资源所有权为基础的公益诉讼中，环境保护行政部门作为自然资源的监督管理机关，可作为第一顺位的原告。在以环境权为基础的公益诉讼中，在环保组织和公民未提起诉讼时才可提起公益诉讼。提起此种诉讼中的前提是，其已经勤勉履行了环境保护的法定职责，并未被相关污染企业作为被告而提起环境行政诉讼。

　　四、确立检察机关最终监督定位

　　检察机关在环境公益诉讼中主要起监督和“保底”的作用，不应成为诉讼积极发动者。检察机关启动公益诉讼程序应以受理公民、法人和其他组织的控告和申诉为原则，以主动介入为例外。主要应当以督促起诉的方式建议其他社会组织提起环境公益民事诉讼，在一切救济穷尽之后，检察机关才宜直接提起环境公益诉讼。同时，进一步完善起诉前的前置通知程序。检察机关提起公益诉讼试点方案对诉前检察建议、支持起诉意见书等的发送对象范围规定较窄，可将其扩大至各级政府及其环保部门以及它们的上级机关和监察机关。这样便于上级机关或监察机关及时纠正违法行政行为，督查环保行政机关主动作为，尽可能通过行政机关的内部监督机制强化环境执法，节约司法成本。

　　(作者系河南省南阳市中级人民法院院长)